ES-Alert: ENTRE LA ALERTA URGENTE Y EL AVISO DEFENSIVO

Proporcionalidad, responsabilidad y límites de un instrumento extraordinario de comunicación pública

                                     PEDRO ANITUA y ELÍAS BAYARRI

Planteamiento. — ES-Alert nació para resolver un problema preciso: hacer llegar de forma inmediata instrucciones de protección a las personas situadas en una zona afectada por una emergencia o catástrofe inminente. Su potencia reside en interrumpir la normalidad: el teléfono emite un sonido difícil de ignorar y muestra un mensaje de la autoridad aunque la persona no se haya suscrito a ningún servicio. Precisamente por ello, no es un canal informativo más. La ampliación de su uso más allá de conductas urgentes y territorialmente justificadas puede erosionar la credibilidad del sistema y reducir su eficacia cuando resulte verdaderamente necesario. Cada envío obliga, por tanto, a preguntarse qué riesgo justifica esa irrupción, qué conducta concreta se espera de la población y qué coste tiene convertir una señal excepcional en una comunicación habitual.

1. Qué es ES-Alert y para qué fue creado

ES-Alert es la adaptación española del protocolo europeo EU-Alert. Mediante la tecnología Cell Broadcast, difunde desde las antenas de telefonía móvil un mensaje simultáneo a los terminales presentes en un área determinada, sin conocer sus números ni tratar datos personales. La selección es territorial, no personal, y no reproduce exactamente el perímetro definido por la autoridad. El mensaje se transmite a través de las estaciones base seleccionadas y alcanza a todos los terminales situados bajo su cobertura efectiva, que puede desbordar ampliamente el área de riesgo por la configuración de la red, la orientación y alcance de las antenas o las condiciones del terreno. Así, en zonas llanas, una alerta asociada a una nube tóxica puede recibirse a gran distancia del área delimitada; en zonas montañosas, un aviso por una onda de avenida puede alcanzar lugares situados incluso aguas arriba del punto de rotura. No se trata de una anomalía ocasional ni siempre corregible mediante una mejor delimitación, sino de una limitación inherente a la tecnología. Por ello, deben ponderarse los destinatarios no expuestos y redactarse el mensaje de modo que puedan reconocer si la instrucción les concierne. Dentro de sus competencias, pueden emitir las alertas los centros autonómicos de coordinación de emergencias —ubicados generalmente en las salas del 112— y el Centro Nacional de Seguimiento y Coordinación de Emergencias —CENEM, dependiente de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior—. El sistema distingue dos niveles: el nivel 1, denominado «Alerta de Protección Civil», está activado por defecto en todos los terminales y no puede desactivarse; el nivel 2, denominado «Pre-Alerta de Protección Civil», sí puede ser desactivado por el usuario.

Su origen inmediato se encuentra en el artículo 110 de la Directiva (UE) 2018/1972, que impuso a los Estados miembro la disponibilidad de sistemas de alerta pública basados en telefonía móvil desde el 21 de junio de 2022. En España, ES-Alert se integra en la Red de Alerta Nacional como una herramienta adicional de protección civil, concebida para enviar mensajes generalizados e inmediatos a la población situada en zonas afectadas por emergencias o catástrofes inminentes. Su función protectora consiste en inducir a tiempo una conducta de autoprotección útil: evacuar, confinarse, evitar un itinerario, ascender a zonas seguras o seguir una instrucción concreta.

2. Del aviso protector al aviso defensivo

En su aplicación conforme a su finalidad protectora, ES-Alert constituye el último eslabón de una cadena: existe un peligro grave, el área de riesgo está identificada, la evolución exige actuar sin demora y el mensaje contiene una instrucción capaz de reducir el daño. La huella de difusión puede exceder inevitablemente esa área, pero el contenido debe permitir que sus destinatarios reconozcan si la instrucción les afecta. Sin embargo, alrededor de esta función protectora han aparecido otros incentivos. El emisor puede temer más el reproche posterior por no haber enviado un mensaje que el perjuicio inmediato de enviarlo de forma excesiva, imprecisa o prematura. Ese reproche no procede únicamente de una eventual investigación judicial, sino también de la oposición política, los medios de comunicación y la opinión pública, que tienden a valorar retrospectivamente la decisión con información que quizá no estaba disponible cuando debía adoptarse. Surge así el aviso defensivo: se alerta no solo para proteger, sino también para dejar constancia de que se alertó.

La instrucción judicial sobre la DANA de Valencia de 29 de octubre de 2024 ha reforzado inevitablemente ese incentivo. La investigación ha situado en el centro del debate la hora, el contenido y la cadena de decisión del mensaje enviado a las 20:11; algunos autos conocidos públicamente lo califican como tardío y erróneo, y recuerdan además que ES-Alert no era el único cauce posible para avisar a la población. Mientras la causa permanezca abierta, no corresponde convertir valoraciones instructoras ni testimonios contradictorios en conclusiones definitivas de responsabilidad. El caso no demuestra por sí solo que las administraciones estén utilizando ES-Alert de forma defensiva, pero sí permite identificar un incentivo institucional verosímil: si el mensaje se percibe como futura prueba de diligencia, aumentará la presión para enviarlo «por si acaso».

Ese desplazamiento sería perjudicial. Un mensaje puede acreditar que fue emitido, pero no demuestra por sí solo que la decisión fuera oportuna, el área adecuada, la instrucción correcta ni el conjunto de la respuesta diligente. Tampoco debería utilizarse como sustituto de la vigilancia, la comunicación ordinaria o la decisión operativa. La responsabilidad pública no puede reducirse a conservar el recibo de una alarma. Cuando el incentivo para enviar el mensaje deja de ser exclusivamente protector, se vuelve imprescindible someter la decisión a un juicio de proporcionalidad que valore su utilidad, necesidad y costes.

3. Proporcionalidad y acontecimientos planificados

La proporcionalidad también rige en la comunicación de emergencias. No basta con que el mensaje sea útil o bienintencionado. Deben concurrir, al menos, cuatro condiciones: idoneidad, porque la difusión pueda reducir efectivamente el riesgo; necesidad, porque no exista un canal menos intrusivo con eficacia semejante; adecuación temporal y territorial, porque se emita cuando aún sea posible actuar y la huella de difusión guarde una relación razonable con el área de riesgo, aun cuando ambas no puedan coincidir exactamente; y proporcionalidad estricta, porque el beneficio esperado supere los costes de interrupción, alarma, recepción por población no expuesta y desgaste de credibilidad.

El eclipse total de agosto de 2026 ofrece un caso fértil. Era un acontecimiento conocido con años de antelación y objeto de planificación interadministrativa. Los riesgos principales —observación solar inadecuada, desplazamientos masivos, calor, incendios y aglomeraciones— eran indirectos y previsibles; las autoridades publicaron con antelación recomendaciones sanitarias y de movilidad, y la DGT estimó entre 400.000 y 1,5 millones de desplazamientos adicionales. Sin embargo, el día del eclipse se enviaron mensajes ES-Alert en determinadas zonas con recomendaciones generales sobre desplazamientos, gafas certificadas, calor e incendios.

No es ilegítimo utilizar un sistema de alerta ante un evento planificado: la planificación no excluye la aparición de un peligro grave ni que una concentración masiva requiera una instrucción urgente. Pero una recomendación preventiva general, conocida de antemano y divulgable mediante campañas, medios, aplicaciones, paneles o redes, no debería ocupar sin más el canal más intrusivo. La pregunta decisiva no es si el eclipse «merecía atención», sino si, en un lugar y un momento concretos, existía una conducta urgente que solo o principalmente podía inducirse mediante ES-Alert. El propio sistema dispone de un nivel 2, denominado «Pre-Alerta», que el usuario puede desactivar. Su existencia obliga a justificar por qué una recomendación preventiva debe difundirse mediante la alerta imperativa de nivel 1, activada en todos los terminales y reservada para situaciones que exigen una respuesta inmediata. Pero esa exigencia de inmediatez plantea una dificultad adicional: decidir cuándo un riesgo todavía futuro justifica ya la activación del sistema.

4. La trampa de la inminencia: predicción, observación y decisión

La exigencia de un riesgo «inminente» encierra precisamente esa dificultad práctica: la alerta debe enviarse mientras la conducta solicitada todavía puede reducir el daño, no cuando el peligro ya se ha materializado. La predicción meteorológica trabaja con probabilidades, ventanas temporales y áreas extensas; la decisión de protección civil, en cambio, debe anticipar impactos concretos sobre una población y un territorio determinados. Entre ambas operaciones existe una brecha temporal y espacial que no se resuelve esperando a que la observación confirme de manera incontrovertible que el agua ya ha llegado.

La decisión no depende únicamente de la observación meteorológica. Requiere integrar predicciones y observaciones de precipitación con información hidrológica sobre caudales, niveles, embalses, barrancos y tiempos de propagación; datos territoriales sobre zonas inundables, infraestructuras y vías de evacuación; y comunicaciones operativas procedentes de servicios locales, centros de coordinación y equipos desplegados. A partir de esa información, los simuladores y sistemas de ayuda a la decisión pueden proyectar escenarios de evolución e impacto, comparar las consecuencias de distintas medidas y estimar el tiempo disponible para aplicarlas. No sustituyen el juicio de la autoridad competente ni eliminan la incertidumbre, pero permiten fundamentar mejor la respuesta operativa y la oportunidad de medidas preventivas, incluido el envío de ES-Alert. Tampoco basta, por sí sola, una mayor frecuencia de actualización: los datos pueden proceder de redes distintas, llegar con retrasos desiguales, cubrir el territorio de forma incompleta o no traducirse automáticamente en impactos previsibles. Puede haber abundancia de información y capacidad de modelización y, sin embargo, déficit de conocimiento situacional y de tiempo para decidir.

Por ello, la activación no debería descansar en un instante mágico de «inminencia» ni en un único umbral meteorológico o hidrológico, sino en una ventana de decisión construida mediante criterios de impacto: posibilidad razonable de daños graves; población expuesta y localizable; convergencia de predicciones, observaciones y comunicaciones operativas; tiempo necesario para recibir, comprender y ejecutar la instrucción; coste de una falsa alarma; y consecuencias de no alertar. No se trata de esperar una certeza imposible, sino de determinar cuándo la evidencia disponible y el tiempo útil del aviso justifican su envío. Esperar la confirmación puede hacerlo inútil; alertar ante cualquier posibilidad puede hacerlo irrelevante.

5. Una doctrina mínima de uso

Piénsese en una persona que circula por una autovía cuando su teléfono emite el sonido de ES-Alert. Si el mensaje advierte de una inundación inmediata en el tramo que recorre y le ordena abandonar la vía por una salida concreta, habrá hecho bien en detenerse donde sea seguro para leerlo y actuar. También puede recibirlo sin estar expuesta, porque la huella de difusión exceda inevitablemente el área de riesgo; en ese caso, un mensaje bien redactado debería permitirle reconocer que la instrucción no le concierne. Distinto es que descubra que contiene recomendaciones generales para un acontecimiento planificado o que no solicita ninguna conducta urgente: puede concluir entonces que la interrupción no estaba justificada. Si esa experiencia se repite, la próxima vez quizá no se detenga. La proporcionalidad no protege únicamente frente a la alarma innecesaria; preserva la disposición de la población a prestar atención cuando el mensaje sea verdaderamente decisivo.

ES-Alert necesita algo más que competencia técnica para pulsar el botón: necesita una doctrina pública de empleo. Esta debe distinguir la información preventiva, la prealerta y la alerta; definir quién propone, valida y ordena el envío; permitir mensajes previamente preparados por riesgos y conductas; exigir la comparación entre el área de riesgo y la huella de difusión técnicamente disponible; identificar la acción solicitada, su duración, el territorio al que se refiere y la autoridad emisora; y prever la actualización, cancelación y evaluación posterior. Antes de cada envío deberían poder responderse afirmativamente tres preguntas: ¿existe una conducta urgente y concreta que pueda reducir el daño?, ¿la selección de estaciones base ofrece la huella de difusión más ajustada técnicamente disponible y el mensaje permite distinguir a quién afecta la instrucción? y ¿no existe un canal menos intrusivo con eficacia equivalente?

La evaluación no debería premiar el número de mensajes, sino su oportunidad, comprensión, alcance, recepción y efecto protector. También debe examinar las alertas que no se enviaron y las que se enviaron sin necesidad. Solo así se evitarán dos patologías simétricas: la omisión paralizante y la inflación defensiva.

 

Conclusión. — ES-Alert no es óptimo cuando se reserva para un peligro ya materializado ni cuando se utiliza ante cualquier riesgo imaginable. Lo es cuando permite actuar antes del daño sobre la base de información suficiente, aunque incierta, y mediante una instrucción proporcionada. La experiencia de la DANA no debería conducir a alertar para cubrir responsabilidades, sino a mejorar la vigilancia, la decisión y la comunicación. Y el uso ante acontecimientos planificados no debe normalizar la excepcionalidad: cada canal —información, prealerta o alerta— debe elegirse según la conducta que la población necesita adoptar. La decisión de activar ES-Alert debería fundarse en criterios técnicos y de protección, no en la disputa pública ni en el interés mediático, sin sustraerse por ello al escrutinio ni a la crítica posteriores. Evitar presiones que desvirtúen su finalidad protectora preserva la eficacia y la credibilidad del sistema y, con ellas, la disposición de la población a atender el mensaje cuando resulte verdaderamente decisivo. La cuestión no es si se avisó, sino si el aviso llegó a quienes debía, cuando aún servía y diciendo con claridad qué hacer.