Elías Bayarri, Pedro Anitua y Joan Pol
I.
Introducción
El 12 de agosto de 2026 España asistió a un acontecimiento astronómico singular e histórico: un eclipse total de Sol, visible desde buena parte de la mitad norte peninsular y Baleares, afectando a un total de 38 millones de personas dentro de una franja de totalidad que cruzó el territorio de oeste a este en las últimas fases del fenómeno, con el Sol ya muy bajo sobre el horizonte. El fenómeno, anunciado y calculado con años de antelación, tuvo una duración global aproximada de 264 minutos, mientras que la fase de totalidad apenas alcanzó, en su máximo mundial, los 2 minutos y 18 segundos.
Desde el punto de vista
de la seguridad pública, tales datos son relevantes no por la espectacularidad
del suceso, sino por lo contrario: se trataba de un acontecimiento natural
previsible, acotado temporal y espacialmente, no lesivo por sí mismo y susceptible
de ser afrontado mediante medidas ordinarias de información, protección ocular
individual, ordenación preventiva, movilidad y refuerzo de la asistencia
sanitaria, entre otras acciones. La correspondiente evaluación de riesgos
concluía que la eventual concurrencia masiva de personas en determinados puntos
de observación podía exigir planificación administrativa, coordinación de
servicios y medidas preventivas proporcionadas; pero esa necesidad organizativa
no convertía automáticamente el acontecimiento en una emergencia extraordinaria
y por lo tanto, en la terminología de la legislación aplicable, en una
emergencia de protección civil.
Recordamos que la Ley
17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil, establece en su artículo 2 de
definiciones, lo siguiente:
“Emergencia de
protección civil. Situación de riesgo colectivo sobrevenida por un evento que
pone en peligro inminente a personas o bienes y exige una gestión rápida por
parte de los poderes públicos para atenderlas y mitigar los daños y tratar de
evitar que se convierta en una catástrofe. Se corresponde con otras
denominaciones como emergencia extraordinaria, por contraposición a emergencia
ordinaria que no tiene afectación colectiva”.
Precisamente por ello, la
falta de peligro inminente, la declaración de situaciones de emergencia en
planes territoriales de protección civil, con ocasión de actuaciones
preventivas relacionadas con el eclipse, plantea una objeción técnica y
jurídica de principio. La emergencia no puede confundirse con la mera previsión
de riesgo, con la preparación de un dispositivo o con la gestión anticipada de
una concentración humana. En nuestro ordenamiento, la activación de un plan de
protección civil en fase de emergencia presupone la precitada existencia
inminente de una situación que comprometa de forma grave la protección de
personas y bienes y que exija una respuesta extraordinaria, integrada y
dirigida bajo un régimen específico.
El problema, por tanto,
no es que las Administraciones adoptaran medidas de prevención, información,
vigilancia o refuerzo de servicios ante un fenómeno capaz de atraer a numerosos
observadores. El problema reside en calificar esa actividad preventiva como
emergencia extraordinaria y desplazar, con ello, el umbral que habilita el uso
de determinados instrumentos excepcionales. Si todo evento mediático o
multitudinario puede convertirse por anticipado en emergencia, la categoría
pierde densidad técnica y jurídica y se transforma en una etiqueta
administrativa disponible para supuestos propios de la gestión ordinaria del
riesgo.
El interés técnico y organizativo de este caso
radica especialmente en que permite observar una tendencia creciente: la
expansión del concepto de emergencia extraordinaria hacia supuestos que
tradicionalmente habrían sido gestionados mediante mecanismos ordinarios de
intervención administrativa, si bien esta expansión responde, en gran medida, a
una lógica comprensible. Los poderes públicos se enfrentan a entornos cada vez
más complejos, sometidos a elevados niveles de exposición mediática, así como a
una intensa demanda social de seguridad. Por todo ello y ante acontecimientos
capaces de generar incertidumbre, grandes concentraciones de personas o riesgos
potenciales difíciles de cuantificar, la activación de las estructuras de
protección civil permite ofrecer una potente imagen de anticipación,
coordinación y capacidad de respuesta. Desde una perspectiva de imagen
institucional, la tentación de recurrir a estas herramientas resulta
explicable.
Sin embargo, la oportunidad práctica de una determinada
solución organizativa no elimina la necesidad de respetar los presupuestos
jurídicos y técnicos que justifican su utilización. El actual derecho de
protección civil constituye un sector específico del ordenamiento construido
para gestionar de forma única situaciones de grave riesgo colectivo, catástrofe
o calamidad pública, así como aquellas emergencias que, por su gravedad,
magnitud o alcance, exigen una respuesta extraordinaria. Su progresiva
aplicación a situaciones que pueden ser absorbidas por los mecanismos
ordinarios de actuación pública comporta el riesgo de desdibujar el ámbito
material que justifica su existencia.
II. Riesgo
previsible, planificación preventiva
Que el eclipse no
constituyera por sí mismo una emergencia no significa que careciera de riesgos
asociados. Como se ha señalado en la introducción, los desplazamientos hacia
enclaves concretos, el posible aumento del riesgo de incendio forestal, la
concentración temporal de personas en espacios abiertos, la presión sobre
accesos viarios, la eventual saturación de servicios locales y los posibles incidentes
oculares masivos derivados de la exposición al sol, justificaban una actuación
anticipada. Precisamente porque esos riesgos eran conocidos, localizados y
ordinariamente gestionables, su encuadramiento debía situarse en la prevención
administrativa y en el refuerzo de los servicios públicos ordinarios, no en la
fase de emergencia de los planes territoriales de protección civil.
Parece obvio que, dentro del Sistema
Nacional de Protección Civil, debe imperar un principio de coherencia: un mismo
riesgo, cuando presenta condiciones sustancialmente homogéneas, no debería
recibir calificaciones operativas diversas en distintos territorios. La
coherencia permite esperar las escaladas o desescaladas de fases y situaciones
de forma armónica, lógica, ordenada y comprensible. Sin embargo, la información
disponible muestra una respuesta autonómica desigual y, al mismo tiempo, incide
en el riesgo a caer en la tendencia común: la utilización de planes
territoriales de protección civil como instrumentos de planificación
preventiva. La diferencia entre alerta, preemergencia y emergencia no debiera
ser meramente nominal. Por ello, allí donde las Comunidades Autónomas
permanecieron en fases de seguimiento, alerta o situación 0, el encaje conserva
una cierta proporcionalidad preventiva; en cambio, la declaración de la fase de
emergencia, en sus situaciones operativas 1 o 2, se proyecta sobre un fenómeno
planificado una categoría técnica y jurídica concebida para escenarios de grave
riesgo colectivo actual o inminente, que no eran el caso.
**El cuadro
siguiente tiene una finalidad meramente orientativa. No pretende incluir la
existencia de otros planes específicos o sectoriales, sino mostrar de forma
sintética la diversidad de respuestas administrativas adoptadas, en los planes
territoriales, ante un mismo fenómeno previsible.
III. La existencia de riesgos no equivale a la existencia de una emergencia
La distinción entre riesgo y emergencia
constituye el núcleo del problema. Todo acontecimiento público relevante puede
generar desplazamientos, incidencias sanitarias menores, problemas de tráfico,
necesidades de información o refuerzos puntuales de servicios. Sin embargo, el
Sistema Nacional de Protección Civil separa la existencia de riesgos y su
estudio con el desarrollo de una emergencia. El riesgo debe ser previsto,
evaluado y gestionado; la emergencia presupone una situación cualificada por su
gravedad, actualidad o inminencia, que exige una respuesta pública inmediata,
integrada y excepcional.
La diferencia es también garantista. Las
emergencias extraordinarias habilitan instrumentos intensos de dirección,
coordinación y movilización de recursos, e incluso medidas que pueden imponer
deberes o limitar derechos en los términos previstos por el ordenamiento. Por
ello, la activación de planes territoriales en fase de emergencia exige algo
más que prudencia administrativa o voluntad de anticipación: requiere una
amenaza grave, inminente y jurídicamente reconocible para personas o bienes. Si
bastara con invocar riesgos hipotéticos, previsibles y ordinariamente
gobernables, el concepto de emergencia se vaciaría y se normalizaría el uso de
potestades excepcionales donde bastaba una prevención reforzada.
En el caso del eclipse, esa previsibilidad
permitía identificar con antelación los puntos de mayor afluencia, los horarios
críticos, las necesidades de protección ocular, la regulación de accesos y el
refuerzo sanitario o de emergencias. Todo ello justificaba planes específicos,
coordinación interadministrativa y dispositivos preventivos; no justificaba,
por sí solo, convertir el fenómeno en una emergencia extraordinaria. La crítica
no reside, por tanto, en que las Administraciones planificaran o reforzaran
servicios, sino en que algunas trasladaran al lenguaje jurídico de la
emergencia lo que seguía perteneciendo al ámbito de la prevención ordinaria o
sectorial.
IV. La
lógica sistémica de la protección civil
La Ley 17/2015, del Sistema Nacional de
Protección Civil, no configura la protección civil como una mera suma de
planes, servicios o centros de coordinación, sino como una arquitectura
integrada de Administraciones, recursos, órganos de coordinación, instrumentos
de planificación y procedimientos de información y respuesta. La noción de
sistema cumple, por tanto, una función ordenadora: permite articular la
prevención, la planificación, la respuesta operativa y la recuperación dentro
de una misma arquitectura jurídica y funcional operativa.
Esa concepción sistémica tiene
consecuencias relevantes. En primer lugar, y como ya se ha mencionado, exige
coherencia entre los distintos niveles territoriales, de modo que el Estado,
las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales actúen conforme a criterios
compatibles de activación, coordinación y escalada. En segundo lugar, el
sistema también opera mediante seguimiento, anticipación, autoprotección,
información a la población, evaluación de riesgos y coordinación preventiva. En
tercer lugar, obliga a reservar la emergencia extraordinaria para aquellos
supuestos en los que la lógica ordinaria resulte insuficiente y sea necesaria
una dirección integrada de carácter excepcional.
La Norma Básica de Protección Civil, Real
Decreto 524/2023, configura la planificación como instrumento para gestionar
riesgos susceptibles de generar emergencias extraordinarias y ordena su
evolución mediante fases de seguimiento o preemergencia, alerta, emergencia y
recuperación. Estas categorías no son simples grados de intensidad
administrativa: están concebidas para la gestión de riesgos que, por su
naturaleza, dimensión o impacto potencial, pueden comprometer de forma
significativa a la colectividad y requerir una respuesta extraordinaria.
La antedicha Norma Básica establece en su
artículo 24 el denominado principio de sucesión ordenada de planes y
situaciones operativas indicando que cuando en el curso de una situación de
emergencia concurran varios planes, o la evolución de la misma conlleve la
activación de diferentes situaciones operativas, se dispondrá su activación y
desactivación de forma ordenada y sucesiva.
Aplicado al eclipse, este enfoque impide identificar
el sistema, de inicio, únicamente con sus fases más intensas o excepcionales
sin que haya ocurrido nada relevante ni haya previsión cierta de haberlo. El
sistema funciona adecuadamente cuando permite, de forma escalada, coordinar
información, movilidad, seguridad, sanidad, prevención de incendios y servicios
locales. Volviendo al inicio, la cuestión discutible aparece cuando esa
actuación sistémica ordinaria o reforzada se califica como emergencia
extraordinaria sin que concurra un riesgo colectivo grave, actual o inminente.
El concepto de sistema, por el contrario, trata de ordenar correctamente los
instrumentos disponibles y seleccionar el nivel de respuesta proporcionado.
Esta precisión permite diferenciar mejor
los riesgos propios de la protección civil de aquellos otros que, aun
requiriendo actuación administrativa, permanecen dentro del ámbito ordinario de
los servicios públicos y de la normativa sectorial. No todo problema de
movilidad, concentración de personas, incidencia sanitaria o necesidad de
coordinación constituye un riesgo de protección civil en sentido estricto, si
bien permite el seguimiento, en la fase correspondiente, por si la gran
emergencia pudiera materializarse.
Esta distinción resulta decisiva para el
eclipse de 2026. Como ya se ha dicho, los riesgos relevantes no derivaban del
fenómeno astronómico en sí mismo, sino de la posible afluencia masiva de
personas hacia determinados lugares de observación. Podían requerir
planificación, refuerzo de medios y coordinación, pero difícilmente se identificaban,
por sí solos, con un escenario de emergencia extraordinaria.
V. El
encuadramiento correcto: el refuerzo de los servicios ordinarios de prestación
del servicio de auxilio y rescate
Como ya se ha indicado, que los riesgos
asociados al eclipse no justificaran una fase de emergencia extraordinaria no
significaba que las Administraciones debieran permanecer inactivas. Los
desplazamientos previstos, la concentración temporal de personas, los problemas
de movilidad, la protección del medio natural y las posibles incidencias
sanitarias justificaban medidas preventivas y de seguimiento. La cuestión no
era por tanto si procedía intervenir, sino cuál era el instrumento técnico y
jurídico adecuado para hacerlo.
Desde esta perspectiva, los dispositivos
de seguridad ciudadana, los servicios sanitarios, los servicios de prevención y
extinción de incendios, los servicios de búsqueda y rescate, los servicios de
protección medioambiental, los responsables de la gestión del tráfico y de la
movilidad y los servicios municipales disponían ya de competencias suficientes
para hacer frente a los problemas previsiblemente asociados al acontecimiento.
La respuesta proporcional debía partir de
esa lógica de refuerzo ordinario. La singularidad del eclipse no exigía crear
un nuevo sistema de respuesta ni activar anticipadamente mecanismos
extraordinarios de protección civil, sino intensificar temporalmente la
capacidad operativa de los servicios llamados ordinariamente a atender
situaciones de riesgo, asistencia, auxilio y rescate.
Esta aproximación permitía adoptar, sin dificultad alguna,
medidas como la identificación y señalización de puntos seguros de observación,
la regulación de accesos y estacionamientos, el refuerzo de efectivos
policiales en zonas de elevada afluencia, la ampliación de capacidades
sanitarias, el despliegue preventivo de medios de extinción de incendios
forestales, la mejora de los sistemas de información al público, la vigilancia
de espacios naturales especialmente sensibles o el establecimiento de dispositivos
específicos para ordenar la movilidad. Todas estas actuaciones resultaban
plenamente compatibles con el marco jurídico ordinario y podían implementarse
mediante los instrumentos sectoriales correspondientes debidamente armonizados.
La experiencia y evaluación a posteriori del
propio eclipse confirma esa lectura. Buena parte de las medidas desplegadas
consistieron en una gran campaña de información preventiva y en reforzar
instrumentos ya existentes. Más allá de la activación formal de determinados
planes territoriales, el esfuerzo material descansó en el refuerzo de
efectivos, la gestión de la movilidad, la protección de espacios naturales, la
prevención de incendios, la asistencia sanitaria y la intensa información a la
ciudadanía. En este último aspecto, la información, sí se actuó de una forma
completa y coordinada.
La constatación de lo en realidad realizado, resulta
especialmente relevante porque pone de manifiesto que la activación de la fase
de emergencia no sustituyó a los mecanismos ordinarios de actuación, sino que
se superpuso a ellos. Los dispositivos sectoriales no dejaron de operar para
ser reemplazados por una dirección unificada propia de una emergencia
extraordinaria, sino que continuaron desarrollando sus funciones habituales
reforzadas para atender una demanda previsible y temporalmente limitada.
Ello conduce a una reflexión adicional. Cuando un fenómeno
puede gestionarse eficazmente mediante la coordinación de la adecuada
información y la intensificación de capacidades organizacionales y operativas ordinarias,
la utilización de categorías excepcionales corre el riesgo de provocar una
duplicidad innecesaria de estructuras de coordinación, órganos de dirección y
procedimientos operativos. La consecuencia no es sólo conceptual. También puede
generar una utilización ineficiente de recursos públicos y una progresiva
banalización de los presupuestos que justifican la activación de los
instrumentos excepcionales de protección civil.
Por todo ello, el eclipse de agosto de 2026 ilustra la necesidad de distinguir entre gestión ordinaria reforzada del riesgo y emergencia extraordinaria. La primera responde a la lógica de los servicios públicos ordinarios; la segunda se justifica ante riesgos capaces de comprometer gravemente la seguridad colectiva. Confundir ambas realidades no mejora necesariamente la protección de la ciudadanía, pero sí erosiona la precisión conceptual del sistema de protección civil.
VI. Síntesis final
y conclusiones
El eclipse de 2026 muestra que la
protección de la ciudadanía no depende de ampliar el lenguaje de la emergencia
y realizar una escala a máximos, sino de elegir el instrumento adecuado. La
prevención ordinaria, el refuerzo de los servicios públicos y la coordinación
sectorial permiten gestionar riesgos previsibles sin banalizar la
excepcionalidad ni debilitar la arquitectura conceptual del sistema de
protección civil.
La gestión del suceso permite extraer las
siguientes conclusiones:
·
La emergencia extraordinaria debe conservar un umbral propio.
Si toda prevención intensa, coordinación administrativa o movilización
reforzada de recursos se califica como emergencia extraordinaria, la categoría
pierde precisión jurídica y se convierte en una fórmula disponible para
situaciones ordinarias de gestión del riesgo.
·
Los riesgos previsibles, localizados y temporalmente
limitados encuentran normalmente mejor encaje en los servicios ordinarios de
auxilio, rescate, seguridad, sanidad, movilidad, prevención de incendios y
protección ambiental, reforzados cuando sea necesario y con la coordinación
precisa.
·
Cuando el sistema ordinario basta para gestionar eficazmente
el fenómeno, la activación simultánea de estructuras extraordinarias puede
generar duplicidades de dirección, coordinación y seguimiento sin aportar mayor
eficacia.
·
Los instrumentos de comunicación propios de la emergencia,
como ES-Alert, deben emplearse con especial prudencia manteniendo su carácter
excepcional. Su uso regular para recomendaciones preventivas generales puede
debilitar la diferencia entre información pública ordinaria, alerta preventiva
y aviso de emergencia. Reflexionemos sobre esto.
·
Por último, la coherencia del Sistema Nacional de Protección
Civil exige criterios comunes de activación, escalada y desescalada. Ante
fenómenos sustancialmente homogéneos, las diferencias territoriales deben
responder a circunstancias materiales verificables, no a una utilización
desigual del lenguaje de la emergencia.
Bibliografía legal y
normativa aplicable
·
Constitución Española de 1978.
·
Ley 17/2015, de 9 de julio,
del Sistema Nacional de Protección Civil.
·
Real Decreto 524/2023, de 20
de junio, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil.
·
Plan Estatal General de
Emergencias de Protección Civil, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros
de 15 de diciembre de 2020 y publicado por Resolución de 16 de diciembre de
2020.
·
Ley 40/2015, de 1 de octubre,
de Régimen Jurídico del Sector Público.
·
Ley 39/2015, de 1 de octubre,
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
·
Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local.
·
Ley Orgánica 4/1981, de 1 de
junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.
·
Ley 43/2003, de 21 de
noviembre, de Montes.
·
Real Decreto Legislativo
6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
·
Ley 33/2011, de 4 de octubre,
General de Salud Pública.
·
Ley Orgánica 4/2015, de 30 de
marzo, de protección de la seguridad ciudadana.
·
Directiva (UE) 2018/1972 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, por la que se
establece el Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas.
·
Decisión de Ejecución (UE)
2018/1993 de la Comisión, de 11 de diciembre de 2018, relativa a los requisitos
técnicos de los sistemas de alerta pública.
·
Planes territoriales
autonómicos y planes especiales citados en el trabajo: PLANCAL, PLATERGA,
PTECV, PLATENA, PLATERPA, PLATERCAR, PLATERCANT, PLATERBAL, LABI, PLATECAM,
PROCICAT y planes especiales o protocolos autonómicos vinculados a incendios
forestales, movilidad, seguridad y gestión del eclipse.
Elías Bayarri es Ingeniero de Montes, Ingeniero Geógrafo de la Administración del Estado y miembro del Observatorio Cero (Ciudadanía, Emergencias, Riesgos y Oportunidades).
Pedro Anitua es Ingeniero Industrial, experto en emergencias y miembro del Observatorio Cero (Ciudadanía, Emergencias, Riesgos y Oportunidades).
Joan Pol es Ingeniero Industrial, experto del Mecanismo Europeo de Protección Civil y miembro del Observatorio Cero (Ciudadanía, Emergencias, Riesgos y Oportunidades).
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