Para la resolución de estas situaciones de crisis extrema el marco legal de protección civil prevé la declaración de la emergencia extraordinaria como “de Interés Nacional”, dotando al Estado de una serie de mecanismos e instrumentos concretos de dirección y coordinación interadministrativa y de unas prerrogativas exorbitantes en relación con los derechos y obligaciones constitucionales. Sin embargo, en ninguno de estos casos (salvo de forma muy parcial en el caso del apagón de 2025) ha optado el Estado por la aplicación de este marco legal específico, recurriendo a la aplicación de regímenes jurídicos diferentes: desde la normativa sectorial relacionada con la prestación del servicio de auxilio en emergencias ordinarias a la declaración del estado de alarma para el caso del COVID (declarada inconstitucional por la sentencia 148/2021 del Tribunal Constitucional).
Con estos antecedentes cabe preguntarse ¿Por qué en las situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, en escenarios en que se hace necesaria una dirección nacional, el Estado se muestra reacio a declarar el Interés Nacional? ¿Por qué se recurre de forma reiterada a marcos legales distintos del diseñado ad hoc para la dirección, coordinación y resolución de las grandes emergencias?
¿Se debe, tal vez, a que el régimen jurídico de aplicación es ineficaz? No estamos en absoluto de acuerdo con esta afirmación. Amparado en el mandato constitucional a los poderes públicos de proteger los derechos fundamentales a la vida y la integridad física (art. 15 CE), a la seguridad (art. 17.1 CE) y a la protección de la salud (art. 43.1 CE), se ha desarrollado en nuestro país el denominado “derecho sobre gestión de emergencias”, del que existe un amplio corpus jurisprudencial del Tribunal Constitucional cuyo núcleo lo conforman las sentencias número 123/1984, 133/1990 y 58/2017. De dicho corpus se deduce que la protección civil, encuadrada en la materia de seguridad pública, abarca toda la actividad relacionada con la respuesta ante situaciones de emergencia que se oriente a la protección de personas, animales y bienes. Sostiene el alto tribunal que la protección civil es capaz de desarrollar una respuesta jurídica extraordinaria, habilitando a las Administraciones para el empleo de potestades públicas excepcionales que alteren derechos y deberes o el reparto competencial ordinario. Según este esquema, compete a la normativa sobre protección civil asumir la 1 dirección y coordinación mientras que la prestación del servicio de auxilio es competencia de la normativa sectorial (la sanitaria, en el caso del hantavirus).
En consecuencia, si desde el punto de vista del derecho el propio Tribunal Constitucional reconoce la efectividad de la protección civil para la gestión, dirección y coordinación de las grandes emergencias, otorgando al Estado la competencia exclusiva en la dirección de las de mayor relevancia, las de Interés Nacional, sigue sin resolverse la incógnita de por qué, en caso de grandes emergencias, el Estado no recurre al marco jurídico diseñado exprofeso para su resolución. No nos cuestionamos aquí la mayor o menor eficacia de las acciones emprendidas, bien coordinadas, por ejemplo, en el caso del MV Hondius, sino que nos preguntamos por qué el Gobierno central, de forma reiterada, fuerza el marco jurídico en el que amparar la respuesta dada, corriendo el riesgo añadido de que, tarde o temprano, el propio Tribunal Constitucional declare nula la decisión tomada.
Puede inferirse, por tanto, que no se trata de incapacidad del marco legal. En nuestra opinión la respuesta está ligada a un inadecuado marco administrativo pues, a diferencia del marco jurídico que hemos reconocido amplio, estructurado, equilibrado y garante de la seguridad pública, la administración estatal de protección civil adolece de tres graves problemas estructurales para los que no se aprecia una voluntad política clara de resolución y que, al actuar de forma conjunta, la hacen inoperativa para el desempeño de sus cometidos.
El primero tiene que ver con la dirección de la propia emergencia. Frente a tiempos pretéritos en los que se apostaba por la alta dirección técnica, en nuestro país se ha optado por un modelo de Administración General del Estado en el que las distintas direcciones generales son ocupadas por personas de partido con perfil claramente político. No es bueno ni es malo; en cualquier caso es legal y legítimo. El inconveniente de este modelo, como certifican las recientes grandes emergencias, es que, ante emergencias de grave riesgo, elevado grado de incertidumbre, alta probabilidad de caos y gran interés mediático, difícilmente un gobierno estará dispuesto a depositar toda la responsabilidad legal en una cabeza que puede carecer del conocimiento técnico y la experiencia necesaria para la resolución y toma de decisiones en situaciones de crisis.
El segundo problema se deriva del desigual peso, tamaño y estructura entre los organismos de intervención (el músculo, del que es buen ejemplo la UME) y los servicios de planificación y análisis (la inteligencia, necesaria para la síntesis, la anticipación y la toma de decisiones). Aunque toda emergencia se inicia con una fase en la que prevalece la intervención, en las de mayor riesgo, dificultad o tamaño es imprescindible una compleja estructura técnica orientada al análisis de la información y la anticipación. En este sentido, urge un cambio en la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, de manera que la responsabilidad técnica de las operaciones recaiga en la autoridad competente en función del tipo de emergencia de que se trate (Sanidad en el caso del COVID o del hantavirus, Fomento en el caso de Adamuz, Medio Ambiente en el caso de los Incendios Forestales) y no en el jefe de la unidad de intervención, como ocurre ahora.
Por último, el tercer gran problema al que se enfrenta la Administración central, que explica por qué es tan reacia a asumir su más alta responsabilidad en caso de situaciones graves, se deriva del hecho de que su personal carece de la experiencia de campo necesaria para asumir las funciones técnicas de coordinación y mando de emergencias. En protección civil, lo que no se trabaja en el ordinario no puede salir bien en el extraordinario. Nuestro sistema, autolimitándose a sí mismo, en lugar de apostar por el trabajo conjunto y coordinado de todos sus componentes, asegurando la práctica, la ejercitación y el entrenamiento permanentes en emergencias ordinarias, ha optado por considerar inexistente lo extraordinario, no considerando como emergencias a las más graves, aquellas que reclaman la declaración de Interés Nacional.
La realidad demuestra que las grandes catástrofes existen con independencia del nombre que se les dé o del encaje jurídico que se intente construir a posteriori. Por eso, renunciar de hecho a los instrumentos específicamente previstos para su dirección y coordinación no elimina el problema: simplemente reduce la capacidad del Estado para afrontarlo con seguridad, coherencia y legitimidad.
Santander y Vitoria-Gasteiz, mayo 2026
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